探索矿业环境治理恢复的经济管理手段
摘 要：解决矿业环境治理与生态恢复问题仅靠实施技术手段是很难解决好的，本文从环境恢复保证基金展开，并围绕影响评估报告与环境恢复保证基金、财税制度与绿色融资渠道、环境的可持续评价与环境绩效审计三个视点，探讨运用多种经济管理手段配合，以达到矿业生态、环境系统恢复与重建的目的
关键词：矿业、环境恢复保证金、绿色金融、环境绩效审计
引言
矿业多因矿区、矿业企业的存在而发展起来的，从生态与环境系统看，矿区与矿城基本范围是一致的，具有一体性；矿业的环境治理与生态恢复离不开对矿区及开矿企业运行过程中的治理。目前我国对于该问题的解决，在技术和方法上日趋进步，却由于资金、效益问题使具体实施困难较大。因此本文探索矿业环境治理与生态恢复的经济管理手段，只有将技术手段与经济管理手段配合才能使矿城、矿区环境治理与生态恢复得以顺利进行。
一、矿业环境与生态的破坏及其治理技术
通常由于采矿将引发整个矿区生态系统结构缺损、功能失调的极度退化，固体废弃物、重金属、二氧化硫、粉尘、污水给土地、植被、水体水质、大气带来不同程度的污染。露天开采导致数倍于开采区的生态环境巨变：形成巨大的露天矿坑与上百米高的排土场，也切断了地下水的通路；而地下开采，引发地表塌陷不仅毁坏耕地，还使城市的建筑物、电力、道路等遭到破坏，严重影响正常的工作、生活秩序。国际上对于这类采矿后的生态与环境恢复、重建的研究与实践自上个世纪40年代就开始了，并由此推动了“恢复生态学”的诞生；我国虽起步较晚，但近年来进步较大，“八·五”期间，国家科技部曾立项推动了矿山生态环境综合整和土地复垦工作；“九·五”期间继续立项支持该项工作。到目前为止，国内对于矿城、矿区的环境治理、生态恢复、保护问题的技术、方法研究主要有：1）土地复垦技术，包括：矿区废弃地的工程复垦技术、植被恢复与重建的生物复垦技术等；2）矿区固体废弃物无害化处理与利用技术，包括：垃圾污泥利用技术、矸石无害化处理技术、污水土地处理技术等；3）选矿厂的清洁生产及其清洁生产审计。应该说上述技术方法、手段已经日趋深入、细致。然而这些技术方法在具体实施中却并非顺利，与国际上相比较，我国的矿城、矿区生态环境整治相差甚远。由于缺乏经济政策手段的支持，因资金与效益的原因，使整个采矿区及周边生态系统的恢复半途终止或被搁置。
因此，必须配合相应的经济管理手段为矿业的生态恢复、环境治理铺平道路，其中环境恢复保证金是国内外关注的一个重要问题。
二、各国环境恢复保证基金现状
（一）美国。美国是最早实行复垦保证金的国家，形式多样：以复垦履约担保和不可撤销信用证的使用最为广泛；信托基金和契据或各种形式的现金和存款也是比较易于接受的资金担保形式，这些资金担保形式可靠性高、变现力强。
（二）加拿大。联邦政府的规定：1）使矿山开采后关闭及其土地复垦成为矿山开发过程中不可分割的一部分；2）把与矿山关闭所需费用的财务规定看得与矿山启动投资费用同等重要；3）各级政府与矿山部门协作确保建立有效机制，为妥善关闭矿山工作提供资金。政府还规定，凡属国有土地上开发矿山，就必须对动用的土地有一个综合的复垦计划，包括提供足够的资金担保为复垦以及必要的长期管理之用。
（三）南非。采矿活动的税收要求矿业公司依法对采矿有关的环境恢复安排财政预备金。如果是以托管基金的形式，那么税法允许从收入中扣除这笔预备金，并且对保存这笔预备金而进行的注册的环境基金所产生的收益和自然增值实行免税。
（四）澳大利亚。其复垦保证金不要求用现金支付保证金，而是通过银行或其他经认可的财政机构全部担保的方式实现复垦的资金担保。
（五）德国。德国的采矿法、矿产资源法等都明确规定：采矿企业在申报开矿计划的同时必须把采矿后的土地复垦计划、复垦方向、资金渠道等一并报批，否则不允许开矿。采矿停止后两年内必须完成复垦工作，否则不在发放采矿许可证。复垦资金来源一般有几种渠道,一是由采矿公司出资存入银行作复垦费用,专款专用。二是由采矿所在地的地方政府根据土地复垦的实际情况,提供部分复垦经费补贴。三是由联邦政府在预算中列入专项复垦资金。四是地方集资或社会捐赠一些资金。由于德国的采煤企业大体分为国有和私有两种,所以国有企业由国家或地方政府拨给复垦资金,私有企业由企业自己提供复垦经费。
三、环境、生态恢复需要多种经济管理手段配合
2003年12月国务院发布的《中国的矿产资源政策》白皮书中指出：中国二十一世纪初矿产资源保护与合理利用的总体目标之一：就是促进矿山生态环境的改善。减少和控制矿产资源采、选、冶等生产环节对资源环境造成的破坏和污染，实现矿产资源开发与生态环境保护的良性循环；白皮书中还指出：勘查开发矿产资源会改变和影响矿区周围的生态环境，政府高度重视在开发利用矿产资源过程中的环境保护和污染防治，实行矿产资源开发与环境保护治理同步发展。可见整个采矿矿区及矿业的生态维护需要各方共同努力，在运用高科技手段的基础上，须积极配合多种经济管理手段。
（一）环境影响评估报告与环境恢复保证基金
目前我国执行矿山地质环境影响评估报告书制度，它是我国矿山建设项目立项的依据之一，在项目设计任务书阶段或可行性研究阶段编制，是对项目可能对环境造成的近期、远期影响、拟采取的措施进行评价、论证，选择技术上可行、经济布局上合理、对环境危害较小的最佳方案，为决策部门提供依据。目前立项评估单位多为地质勘查院或煤田地质勘查设计研究院等相关部门。当前我国矿产资源开发利用方案中应包括水土保护方案、土地复垦实施技术方案、矿山地质灾害防治方案和地质环境影响评估报告，并按照规定报批。上述各种报告、方案中通常详述了对矿区地质环境保护及防治的技术对策，但这些方案在现实中落实却不是一件容易的事，如东北某煤矿曾对矿区进行植树复垦近1000km2，后因植树效益不佳等原因而停止，这是普遍存在的问题。
2004年10月，海南出台新政策：凡在省内开采矿产资源的单位和个人采矿前都要缴纳一定数额的矿山复垦恢复保证金，矿山企业缴交的保证金应不低于矿山土地复垦和环境恢复的实际费用，并依据矿产资源开发利用方案及采矿项目环境影响评价报告书（表）所确定的矿山复垦工作量等有关内容，由市县国土环境资源主管部门与矿山企业协商确定保证金数额，设立“共管账户”存储，专款专用。采矿权人完成矿山复垦任务后，经验收合格，可得到退还的保证金及利息；采矿权人在开采过程中投资分期进行复垦和恢复环境的，经有关部门验收合格，可将复垦保证金及利息分期返还采矿权人。 ……这是我国土地复垦、生态环境恢复履约保证金制度的开始。
（二）财税制度与绿色融资渠道
一个地区的资源开采，对当地经济带来巨大推动作用的同时，也带来生态受损与环境污染，这种负面效应不仅出现于矿产资源开采过程中，而且在开发结束后的几十年甚至上百年一直持续着。只有配合有效的经济管理手段，才能实施技术上的防治。海南刚刚进入开发阶段，及时出台环境保证金制度将为今后资源的可持续利用打下良好的基础。然而面对我国处于“中、老年”的矿山应采用什么样的经济管理手段、制定何种经济政策来恢复、重建生态、环境系统？这一涉及后代子孙生死存亡的大事需要财政政策与金融政策这两大宏观经济政策手段的联袂出台、携手并肩行动。
财政上具体指：税收优惠与财政补贴、补助政策扶持，应针对科研投入大，对整个社会具有公益效应的企业。从未来的发展看，资源型产业最终与高科技行业融合[4]，如：从勘查评价、开发利用到资源维持、保护、循环、再生替代只有与高科技融为一体，才是资源型产业发展的前提、社会经济可持续发展的基础。而高科技是需要大量投入的，实行清洁生产、发展循环经济、实施资源再利用已及土地复垦的企业行为本身具有公益性，应给予优惠的税收政策、财政补贴，才有吸引力；在金融上，我国的三大政策性银行目前多是针对国家基础设施开发项目、农业发展、进出口信贷项目给予低息（财政贴息）贷款，没有针对环境治理、生态恢复的金融渠道，绿色融资需要政策性银行的支持；对于老矿区、矿城的环境治理与重建还需要鼓励社会资金投入，并通过各种激励手段，扶植矿城环境保护事业的发展。
（三）环境的可持续评价与环境绩效审计
上文我们提到我国实行的地质环境影响评估报告制度，是一种事前控制。在矿山运行过程中是实行矿山生态环境调查和监测，以期对于灾害能够预报预警。建立信息网络，做好防灾减灾预案，最大限度地避免突发性灾害发生。能否将这种环境调查监测上升为对环境的可持续评价？在此提出“环境的可持续评价”是认为，在采矿地区生态环境是不断变化的， “事前”一次的评价是远远不够的，在可持续发展的理念下，为了使生态、环境和谐、具有长期持续稳定性，需要对环境进行持续不断的评价，以监测的数据作为基础数据，进行分析评估。
对采矿的环境绩效审计重点是考核“花钱的效果”。它要求采矿投资不仅要让该地区、城市在经济上得到实惠，也要让大家生活的环境质量得到保障；不仅要让区域经济在一个阶段有所增长，更要让作为区域经济增长基础――资源、环境得到有效保护。近年来，西方各国已将“花钱的效果”对资源、环境的作用作为环境审计中的重点。在环境绩效审计中，审计人员运用的是一些不同于传统审计的方法，更突出对环境要素的考虑，它更多的作用已不在于传统审计（财务收支与合规性审计）的查问题，找漏洞，纠错查弊，而在于“评价”――对企业提供的可行指标进行评价，以帮助政府完善环境规划与管理；在于“鉴定、鉴证”――通过鉴定、鉴证以树立企业对社会的环境责任意识，因此它更多的是环境管理和监督的职能。我国审计署有意尝试环境绩效审计，从矿业开始将是很有意义的。
结束语
总之，矿业的环境治理与生态恢复问题已经迫在眉睫，不仅已影响到这一代人的生活与工作，它还意味着我们能留给后代什么？虎毒尚不食子，我们不能让子孙失去生存的环境――失去生存的城市。如果我们直接地生育子孙，又间接地消灭他们，是不符和人类道德规范的，所以为后代着想是可持续发展的基本要求。矿业的生态、环境的治理恢复不仅需要思想上的重视，更需要多方共同努力：不仅限于技术方法上，还需要多种经济管理手段的配合。
参考文献[1] 隋凤良，德国矿山复垦，森林与人类，1999.3
[2] 李祥仪 李仲学 《矿业经济学》冶金工业出版社 北京 2001
[3]李万亨等，矿产经济与管理，中国地质大学出版社，2002.12
[4] 李山梅等，资源产业的高科技属性与可持续发展，中国矿业，2005
本文来源：https://www.2haoxitong.net/k/doc/7265bfca88eb172ded630b1c59eef8c75fbf950c.html
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