银行监管的海外经验概述与借鉴（一）

银行监管的海外经验概述与借鉴(一)

考察发达国家金融监管的改革措施和巴塞尔委员会的文件体系，不难发现它们之间对银行监管存在着某些共性。这既是金融一体化、金融自由化时代背景下金融竞争加强和金融风险泛化在金融监管体制上的反映，也是金融监管当局适应这一新时代变化、监管理念调整、监管原则强化和监管手段完善的真实写照。

引子

进入21世纪的中国银行业监管，任务艰巨。随着中国2001年12月成为WTO成员，按照银行领域的开放承诺，5年之内要逐步取消对外资金融机构在地域、客户等方面的限制，允许其全面进入中国市场，这将使银行监管者面临空前广泛而又情况各异的国内国外被监管主体。尽管现行立法中仍然存在分业经营的金融管制，但自从20世纪90年代西方发达国家陆续进行金融改革以来，世界范围内混业经营的趋势日益明显，而国内银行、证券、保险和信托等的合作则日益紧密，金融创新层出不穷，代表金融超市组织形式的金融集团也初见端倪，这将使银行监管者面临错综复杂而又变化无穷的监管业务。2003年4月29日银监会的正式挂牌成立，意味着中国人民银行货币政策制定与执行职能和金融监管职能的历史性分拆。如何保证金融监管的有效性，并协调与独立执行货币政策职能的央行的关系，将不仅是银监会组织结构变化的问题，更是一场有关监管理念、制度、技术和模式等方面的实质性革新。银行过高的不良资产比例是长期困扰中国金融业的问题，如何在未来有限的时间内加大监管力度，促使银行降低不良贷款比例，减少新增贷款的风险，将是银监会新时期推进银行深化改革的工作重点。2002年中国银行纽约分行事件的发生，引发了人们对中国的银行内控机制和海外银行监管制度的思考，如何加强与所在国银行监管当局的合作，借鉴国际银行监管的经验，也是一个不容忽视的问题。

2003年6月初，银监会开始筹建国际咨询委员会，并公布了相应的章程，决定通过聘请国际知名银行监管人士和相关人士，了解国际银行业和银行监管领域发展趋势，借鉴国际经验，为中国银行业和银行监管体系的建设和发展提供建议，并扩大银监会的影响，加强其与国际监管组织和各国银行监管当局的合作，以适应上述时代背景下银行监管的新需求。为此，本文拟通过分析德国、英国、日本、美国这些金融发达国家的银行监管做法和巴塞尔委员会关于银行监管的最新进展，归纳银行监管的共性与发展趋势，为我国的银行监管提供有益的借鉴。

德国的银行监管

在德国，银行是一个宽泛的概念，包括了商业银行、储蓄银行、信用合作社、专业银行等所有从事金融业务的机构（租赁和代理融通机构除外）。与许多国家银行走过的道路不同，德国的银行从一开始就是全能型的银行，可以直接开展信贷、证券、保险、信托保管、投资、金融咨询等综合性的业务，而无须通过设立子公司或分支机构的形式来进行，是一种典型的内部混业经营，但银行不得经营法律规定范围以外的业务。德国银行业的监管特色，体现在两个有权主体对监管事务的分工与协调上，这是一种单层多头式的综合监管模式。按照1961年《银行法》的规定，德国成立了银行监管局（隶属联邦财政部），并于2002年5月1日起更名为金融监管局，授权其监管所有的金融机构，以保证银行资产的安全、银行业务的经营和国民经济的良好运行。而按照1957年的《德意志联邦银行法》，德国组建了统一的中央银行——德意志联邦银行，作为“发行的银行”、“银行的银行”和“政府的银行”，起着制定和执行货币政策、提供和维护支付清算系统以及管理外汇储备等作用。在这一部历经7次修改（最新的一次为2002年3月28日）的央行法中，德意志联邦银行的职责范围并未直接涉及银行监管。不过，因央行通过公开市场操作等货币政策工具、提供清算系统而与银行存在着密切的联系，再加上其密布全国的分支机构，反而比金融监管局更接近金融市场。因而，《银行法》尽管授权金融监管局银行监管职能，但同时也明确指出，银行监管的组织体系是金融监管局和德意志联邦银行之间的协作体系，从而奠定了二者对银行的共同监管。

为提高监管效率，避免重复监管和监管真空，减轻银行的负担，德国一元两头的共同监管内部存在着明确的分工与合作。按照《银行法》的规定，金融监管局主要负责制定和发布政府有关金融机构监管的行政法规并进行相应的法律监督；负责银行机构的市场准入、退出，审查批准银行机构的业务范围；通过任命和撤销外部审计师，提供统一的审计报告格式，对银行进行非现场检查；对经营不善和违法经营的银行机构进行调查，行使行政处罚权并决定在银行发生危机时，采取包括关闭这些金融机构等一切必要措施。虽然金融监管局在银行监管中有着举足轻重的作用，但按照授权，它不在各州设立下属机构，如此一来，各州银行日常经营活动的具体监管，就落到了德意志联邦银行在全国9个地区设立的办事机构和这些办事机构下属的118家分行上。不过，这些分支机构只是代为承担银行监管的日常事务，并负责将监管的情况向金融监管局报告，由其做出最终决定。同时，央行是全国唯一有权对金融机构行使统计权力的机构，这使得金融监管局无权单独向金融机构征集任何形式的统计信息，不过因行使监管所需的必要信息，可从央行那儿获得。而央行对涉及金融机构资本金与流动性方面的信息所做的报告，也会向金融监管局提供。

英国的银行监管

英国的银行业历史悠久，伦敦是闻名世界的国际金融中心。在1986年金融“大爆炸”（bigbang）之前，英国实行银行业、证券业和保险业的分业经营和分业监管，银行监管的职责则由英格兰银行来行使。

1949年《银行法》颁布，将成立于1694年属于私营性质的英格兰银行国有化并确立其作为中央银行的地位。尽管这部法律赋予英格兰银行广泛而抽象的银行监管权力，但英格兰银行从未予以行使。1979年《银行法》（该法还引进了存款保护制度）仍然没有改变传统上注重银行自律监管的特色，不过英格兰银行在1980年成立了银行业监督局，用于执行监管银行的职能，这意味着银行监管规范化的初步尝试。此后，对1979年立法做出重大修改的1987年《银行法》通过构筑银行监管的法律框架，精确定位了英格兰银行相应的监管职能并强化了管理权力，标志着英国的银行监管走上了法制化的轨道。

虽然1987年《银行法》规定了英格兰银行有权给予或者拒绝申请机构的银行准入注册（又称授权或认可——authorization，准入的机构称授权或认可机构）、有权对授权机构进行检查并要求其提供报表及相关文件资料、有权调查授权机构的业务活动、有权限制或取消银行机构的授权，但这些规定大多较为原则，许多操作都仰赖于监督官员的自主支配权。因此，在长期的监管实践中，英格兰银行形成了非正式监管的特色。这主要体现于：尊重银行的自我管理，往往通过“道义劝说”和“君子协议”等形式进行灵活的管理活动，与被监管对象保持着良好的对话、合作关系；注重银行的授权经营，规定授予权利的最低标准，严把市场准入关，要求银行谨慎经营，并突出对银行高级管理人员素质（包括品质与能力）的严格要求；拥有很大的自主权，给各类银行设置不同的业务监管标准线，富有弹性，并在非现场检查中注意考察银行是否突破了这些监管标准的临界点，以便采取相应的监管措施；由报告会计师（商业银行指定，英格兰银行有权提名或同意，实践中其往往与商业银行的外部会计师一致）和检查支队（由英格兰银行官员和受聘4年的银行家与会计师组成，代表英格兰银行检查银行）负责对银行的现场检查并提交报告，英格兰银行根据报告的内容或就必要的问题与被检查银行的高级管理人员举行形式多样的监督会议，包括“谨慎性会晤”和有报告会计师参加的“三边会议”，以商讨解决之道。

随着1986年金融“大爆炸”的启动，英国的金融体制开始发生变化。1986年《金融服务法》出台后，分业经营的限制被取消，银行可以通过设立分支机构或分公司的形式进行证券投资，开展混业经营；相应的，政府也设立了证券投资局（SIB），负责对从事证券与投资业务的金融机构进行监管。1996年之后，随着金融混业经营程度的加深，英国启动了金融监管体制的改革，开始向统一监管模式发展，这一进程在1997年工党上台后明显加快了。1997年5月20日，英国合并原有九类金融监管机构的职能成立金融服务局（FSA），其中包括剥离英格兰银行监管银行的权力，由其行使；与此同时，宣布政府今后主要负责制定控制通货膨胀的目标，而确定基础利率和实现控制通货膨胀目标的责任将从政府手中转移到英格兰银行，由英格兰银行独立行使制定货币政策的权力。英格兰银行职能的变化，通过1998年《银行法》确立下来；而FSA汇集所有金融监管职能，成为唯一金融监管机构的地位，也在2000年《金融服务和市场法》中得以正式确立。金融监管的变革，终结了英国分业监管、自律监管的运作模式，标志着法制化统一监管的形成。

于2001年12月1日开始金融运作的FSA，其任务在于：保持公众对英国金融体系和金融市场的信心；向公众宣传，使其了解金融系统及与特殊金融产品相连的利益和风险；确保为消费者提供相应保护；为发现和阻止金融犯罪提供帮助。FSA在秉承原有监管模式某些做法的基础上，监管理念有了进一步发展：主要运用审慎规则进行监管，而不是发号施令般的控制手段；大量运用外部监管手法（如大量采用统计报表和发展风险评估技术），而不是以到金融机构内部调查为基础；在监管中充分重视被监管机构的会计报告；充分借助专业人员进行监管，而不仅仅依靠本身力量来进行。FSA发展了形式多样的监管手段，不过与采用合规性监管为主的传统方法比较，这些手段都是以风险监管（风险控制）为核心，尤其注重金融机构全面业务风险的控制（例如流动性风险、大额贷款集中度风险、操作风险等）。这一变化反映了监管当局适应金融市场变化，顺应国际潮流的积极心态，大大增强了英国金融市场的竞争力。

为了协调各方面的工作，共同维护金融体系的稳定，1997年10月28日，英国发布了《财政部、英格兰银行和金融服务局之间的谅解备忘录》（以下简称《备忘录》），确立了三者之间分工与合作的制度性框架。按照《备忘录》的规定，财政部、英格兰银行和FSA共同负有维护金融稳定的责任，不过，彼此之间存在着明确的分工：前者主要负责金融法规和制度的整体框架建设和支持；中者主要负责金融货币体系的整体稳定和金融基础设施（如支付体系）的发展与完善；后者主要负责审批各类金融机构并制定监管政策，对金融机构、金融市场和支付清算体系进行审慎性监管。为了减轻被监管对象的负担，提高监管资源的利用效率，在三者之间又存在着密切的合作，包括设立一个由三方代表组成的常务委员会，用于协调和商讨重要、紧急或相关事宜；规定人员在彼此机构中的任职和建立一定的安排以解决信息交流、共享问题；规定在对外交往上的分工和对内事务上的人事安排，以充分发挥各个机构的优势又避免监管摩擦或者真空，等等。

日本的银行监管

在英国金融改革的影响下，日本逐渐改变了原来按资金需求性质设立金融机构，通过严格业务限制维持金融体系稳定的做法，启动了日版的金融“大爆炸”。1997年6月13日，大藏省公布《金融体制改革计划》，允许银行控股公司下设子公司来从事银行、证券和保险业务，这一改革措施被1997年12月通过的《银行控股公司法》确立下来，标志着日本的金融业也进入了混业经营时代。

不同于其他国家的金融监管体制，日本的金融监管，常被称为金融行政监管或事前指导，这是因为：尽管金融监管由大藏省和根据1942年《日本银行法》设立的中央银行——日本银行共同进行，但大藏省掌握着主要权力，银行的注册、日常经营、购并、清算破产等都处于其直接监管中；而受制于大藏省的日本银行则主要围绕执行货币政策，通过对在日本银行开设往来账户或需在日本银行取得贷款的金融机构进行业务方面的检查，实施间接金融监管。为了改变金融监管浓厚的行政色彩，适应金融混业经营的要求，日本启动了金融监管体制改革。

日本一方面改革中央银行，通过推出全新的1997年《日本银行法》，用法律手段加强了日本银行的独立性；另一方面，通过1997年《金融监督厅设置法》，设立金融监督厅，剥离大藏省的金融机构的监督职权归其行使，并原封不动地吸纳原属大藏省的证券交易监督委员会。2000年7月，再次剥离大藏省的金融行政计划和立案权限，金融监督厅也更名为金融厅，成为总理府的一个外部局。

作为行政机关，金融厅的主要职能是对金融机构进行严格检查和有效监管；根据法律直接参与处理金融机构破产案件；准确把握金融实情和动向，维护信用秩序；建立金融制度、进行金融行政计划和立案等工作。其监管手段重在业务的“管”上，所采用的标准与国际接轨，尤其是巴塞尔委员会的银行监管标准（日本是该委员会的成员）。近来，根据金融危机的情况和国内金融混业经营的进展，加强了对金融机构财务报表、金融集团和银行不良资产处理的关注。

按照1997年《日本银行法》规定，日本银行可根据约定对与其进行交易的金融机构的业务及财产状况进行现场检查。其主要进行金融机构的现场稽核，较注重风险管理，偏于劝告限制，监管方式具有“查”的特色。实践中，为了协调金融厅的“管”与日本银行的“查”，日本银行不仅在职能监管部门内部设立了用于协调的总务机构，也在职能监管部门之外设立了协调各职能监管部门工作的总务局或总务课。此外，日本银行也常和金融厅联合对金融机构进行稽核检查，以减轻被监管对象的负担并提高信息资源的共享性。

美国的银行监管

与其他国家银行监管的历程不同，美国银行监管体制建立之初是为了应对金融危机和其他政治事件，缺乏总体上的设计。事实上，因为联邦体制、三权分立原则和保护公民基本权利的要求等因素的共同作用，美国形成了双轨的银行制度（州一级和联邦一级）和与此对应的多层多头的银行监管体制，其复杂的框架体系非其他国家所能及。

追溯历史，联邦政府并非一开始就介入银行监管，从独立战争之后出现的商业银行，很长一段时间处于州政府的监管之下（这使州政府在日后的整个银行监管体系中占有了一席之地）。1864年，《国民银行法》出台，联邦财政部按照该法设立了货币监理署（OCC），用于负责国民银行的注册（任何机构满足注册要求都可申请成为国民银行）、检查和监督，并以统一的纸币代替了五花八门的州银行券，开始了联邦政府对银行的法制监管。为了适应经济发展，提供一个富有弹性的“货币”体系，国会于1913年通过《联邦储备法》，建立了行使中央银行职能的美国联邦储备系统（FRS）（主要指在12个地区设立的联邦储备银行和在首都设立的联邦储备委员会等），规定由其发行统一的银行券，并要求所有国民银行都要参加这一系统，成为联邦会员银行，而州立银行可自愿参加成为会员银行。实践中，联邦储备银行主要监管州注册的联邦会员银行、根据1956年《银行控股公司法》设立的银行控股公司、在美国设立的外资银行和美国银行在国外设立的分支机构。1929～1933年的经济危机，导致了1933年《银行法》和1935年《银行法》的出台。按照前法，美国建立了联邦存款保险公司（FDIC），通过为存款提供保险，保护存款人的利益。FDIC通过执行保险，实施对参保银行的监管。联邦会员银行可以自动地享有FDIC的保险，而其他州立银行可向FDIC申请，由其审批加入。实践中，为了避免监管的重复，FDIC主要负责监管在州注册、投保的非联邦会员银行的成员。而其他的在上述三个监管机构之外的州立银行，则由州银行监管部门负责监管。

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